“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現代化新征程的個“五年”，也是我國提出力爭2060年前實現碳中和目標后的個“五年”。在此重大歷史背景下，“十四五”時期我國的能源發展將有重大的歷史轉型意義。“十四五”的能源發展走勢至為關鍵，將直接影響到中長期經濟社會發展趨勢，影響到實現碳中和目標的信心。

 

一、“十三五”能源發展簡要回顧

 

（一）總量控制目標如期實現，受疫情影響強度降幅與目標有所差距能源消費中低速增長，2020年接近50億噸標準煤。“十三五”前四年，能源消費總量增速處在較低水平。受新冠疫情影響，經濟增速在2020年一季度大幅下滑至-6.8%后逐步回升。能源消費增速也呈現同樣變化方向，但波動幅度小于總體經濟增速的波動幅度。初步測算，2020年能源消費總量49.7億噸標準煤，增長2%左右，“十三五”總量控制目標實現。單位GDP能耗前四年持續下降，2020年因疫情下降甚微。自2015年大幅下降5.7%后，單位GDP能耗降速有所放緩，“十三五”前四年累計下降13.2%。當前我國能源與資本的替代彈性較弱，與勞動的替代彈性相對較高。2020年能源密集型行業受新冠疫情的負面沖擊相對較小，公用事業和居民生活剛性用能不減甚至保持較高增速，因此單位GDP能耗在一季度出現顯著上升局面，前三季度累計同比仍然略有上升。初步測算，單位GDP能耗在2020年下降甚微，“十三五”累計降幅大約13.5%，盡管比預設目標差1.5個百分點，但成績來之不易。能源消費彈性系數總體上略低于0.5，2020年因疫情反彈到1。“十三五”前四年能源消費彈性系數較“十二五”同期系數減少了0.1。2020年新冠疫情造成彈性系數增加到1.0左右。“十三五”期間我國總體上實現了能源消費每增長1%支撐經濟增長超過2%，能源彈性系數略低于0.5。隨著經濟增速減緩，能源消費彈性系數的下降進程對于單位GDP能耗能否保持快速下降至關重要。

 

（二）能源供應清潔化進程加快，能源基礎設施建設全方位推進能源清潔供應規模大幅增加，非化石能源占比目標任務超額完成。初步測算，從一次能源生產看，原煤、原油、天然氣、一次電力生產占比分別降至67.7%、6.7%、6.1%和19.5%。從消費結構看，化石能源比重穩步下降，由87.9%下降至83.8%，其中煤炭降至57%，石油基本穩定在18.5%，天然氣提升至8.3%。非化石能源占比增至16%左右，比預設目標提高約1個百分點。能源基礎設施建設繼續推進，能源貯運能力顯著提高。2020年末，發電總裝機容量突破21億千瓦，其中非化石能源發電裝機9億千瓦，占比超過40%。據《新時代的能源發展》白皮書數據，我國已建成天然氣主干管道超過8.7萬公里、石油主干管道5.5萬公里、330千伏及以上輸電線路長度30.2萬公里，建成9個石油儲備項目，初步建立天然氣儲備體系。能源儲運調峰能力大幅提升。能源綜合應急保障能力顯著增強，在疫情防控中經住了考驗。

 

（三）能源市場化改革持續推進，市場主體用能成本總體下降市場化改革取得積極進展，能源領域營商環境得到進一步優化。“十三五”期間，我國積極推進能源領域市場化改革，促進競爭，降低成本。組建了油氣管網集團。市場準入進一步放寬，油氣勘探開采市場進一步放開。石油天然氣交易中心、煤炭交易中心等能源交易平臺相繼成立。跨省跨區送電規模大增。2020年，市場化交易電量接近3萬億千瓦時，占全社會用電量近40%。市場主體用能成本總體下降，可再生發電成本迅速下降。“十三五”期間，受國際供需格局波動等影響，原油價格總體低位運行。非常規天然氣價格逐步放開，居民用氣門站價格逐步理順。電力體制改革顯著降低電價水平。一般工商業電價大幅下降，大工業電價也有明顯下降，企業用電負擔減少。光電、風電單位成本隨市場規模擴容和技術進步而大幅下降。受氣溫下降、進口受限以及國內經濟強勁復蘇遠超預期等影響，煤炭價格在“十三五”期末大幅上漲。

 

（四）居民用能條件顯著改善，能源普遍服務水平繼續提高北方地區清潔取暖工程強力推進，清潔取暖率達到60%以上。2017年以來，在各級政府強力推進下，北方地區清潔取暖工程取得顯著成效，清潔取暖率超過60%，較2016年至少提高25個百分點，替代散燒煤約1.4億噸。各級政府財政和居民家庭也為之付出了很高的經濟成本。煤炭、柴草等固體燃料在家庭炊事用能中的比重也持續下降。室內外空氣質量明顯改善。農村用電條件繼續改善，光伏扶貧一舉多得。繼2015年全面解決無電人口問題之后，我國實施了新一輪農村電網改造升級，農村平均停電時間降至15小時，綜合電壓合格率提升到99.7%。農村大電網覆蓋范圍內全部通上動力電，農村電氣化率達到18%。因地制宜實施了光伏扶貧工程，每年可產生發電收益約180億元，惠及400余萬貧困戶。

 

二、“十四五”能源發展面臨的挑戰

 

（一）能源技術發展預見難

 

在保障能源安全和應對氣候變化的大背景下，能源科技創新地位愈加突出。能源技術預見是優化能源產業政策的前提之一，稍有不慎可能造成巨大浪費。但由于技術演化的不確定性，以及對技術發展規律有不同認識，各利益相關方均很難準確把握能源技術發展趨勢。市場參與方對儲能、氫能、新能源汽車等新型能源技術發展路線有不同認識。隨著能源系統集成化、智能化、網絡化發展，新型能源技術的推廣應用將更加受營商環境和管理體制影響，這對政府各職能部門間的協同合作能力提出了更高要求。

 

（二）用能權和碳交易市場機制建設難

 

用能權和碳排放權交易是節約能源、應對氣候變化的手段之一。碳市場在一些或地區均已實施或試行多年，但仍然面臨不少困難。當前企業碳核算主要依靠能源消耗實物量核算。由于用能企業和車間數量龐大且千差萬別、用能技術和工藝復雜且不斷變化、用能信息繁多且難監測，監管部門及其委托的第三方與用能主體之間存在極為嚴重的信息不對稱。實物量核算比會計核算更加繁雜、更難監管，人為操作空間和合謀空間更大。無論是確定配額還是核查數據，都存在巨大困難，如果方式方法不當，可能會造成市場扭曲。免費配額本質上是計劃手段，需盡早過渡到拍賣。建設用能權和碳排放權交易市場是一個長期過程，需要持續做出努力、不斷總結經驗。

 

（三）應對短期經濟下行風險與促進長期發展統籌難短期經濟波動無時不在，特別是在疫情沖擊和國際經濟秩序惡化的情形下。各地區為應對短期風險，在經濟下行情況下，難免萌生出臺以“土建項目”為主的投資導向型刺激政策的沖動，這可以從2020年下半年的鋼材、水泥、挖掘機等與建筑業相關的工業品產量增速反映出來。短期投資刺激政策在很大程度上依賴于載能密集型的土建工程項目，這直接關系到能源需求的增長速度。

 

三、“十四五”能源需求預測與展望

 

2020年聯合國大會和氣候雄心峰會上，習近平主席宣布了我國“2030碳達峰，2060碳中和”及“2030年非化石能源比重達25%左右”等目標，這對我國未來經濟和能源發展提出了更高要求。能源系統貫穿社會、經濟、生態環境等各個領域，作為當前應對氣候、環境和資源問題的主要陣地，必將肩負更大歷史使命。“十四五”期間，“清潔、低碳、安全、高效”的能源發展與轉型主題將更加鮮明，能源系統轉型在各級政府和各部門工作中的權重將顯著增大，流入能源轉型相關領域的國有資本、社會資本和財政資金將顯著增多，智慧能源產業將成為重要的經濟增長點并支撐能源系統轉型。

 

（一）能源需求增速減緩，單位GDP能耗繼續快速下降

 

國際局勢變化和新冠疫情增加了我國未來發展的不確定性。若較早擺脫疫情困境，我國外貿恢復進程有望加速，國內國際雙循環同向發力雙輪驅動；若疫情持續時間較長、國際局勢無明顯改善，我國經濟以國內大循環為主體的特征將更加凸顯。預計“十四五”期間年均經濟增速在5.6~6.0%范圍，能源消費彈性大約降至0.35水平，能源消費年均增長2%左右，年均增量約1億噸標煤，能源消費總量可控制在55億噸標煤，單位GDP能耗有望再降16%。

 

（二）非化石能源規模繼續大幅提升，化石能源消費有望接近峰值

 

“十四五”期間非化石能源的發展規模和速度，不僅關系到這五年的非化石能源消費流量占比，還關系到2025年以后能源供應設施的存量結構與慣性，更關系到今后應對氣候變化的工作信心。在各部門主動推進、各市場主體積極響應下，2025年非化石能源比重有望超過20%，化石能源消費則有望接近峰值。近期全力推進非化石能源發展，需要一套更加系統綜合的經濟激勵政策和部門協同管理機制。盡管初始成本偏高，但從長計議，從保障能源安全、應對氣候變化和保護生態環境，從引領全社會踐行綠色發展理念，從加快形成“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局等方面來看，加速發展可再生能源是相當值當的。

 

（三）工業用能有望步入下行區間，交通用能繼續增長傳統基礎設施在建規模增速減緩甚至逐步減少，能源密集型工業占比下降，工業用能達峰（約33億噸標準煤）并進入下行區間。交通用能在“十四五”期間仍將繼續增長，新能源汽車的快速發展將帶動交通用電量大幅增長。交通用能峰值預計在“十五五”甚至“十六五”期間。

 

（四）新興產業用電量大增，全社會電氣化水平再上大臺階

 

“十四五”時期，現代服務業體系繼續壯大，數字經濟與傳統產業加速融合，智慧交通等新模式新業態快速興起，將進一步拉動電力需求增長。城鄉居民生活用電量還將持續穩定增長。電能的清潔、安全、便捷等優勢將進一步促進電能替代。全社會電氣化水平將再上大臺階。

 

四、幾點思考與建議

 

（一）繼續完善營商環境和市場競爭環境，依靠競爭促進可再生能源發展，以市場牽引能源技術路線選擇。加快建立和完善電力現貨、

 

期貨和輔助服務市場，實現可再生能源在不同時空的定價。

 

（二）發揮地方能動性，形成地方因地制宜爭相推進能源系統清潔低碳轉型的競爭機制和氛圍，鼓勵地方政府互相學習和競爭，大力

 

發展分布式能源系統和城市智慧能源系統。

 

（三）考慮在地方節能績效評估中，納入和完善能源浪費指標。建筑工程帶動的直接和間接能源消耗約占我國全部能源的40%。我國

 

建筑物壽命短，大拆、大修、大重建是當前大的能源浪費。

 

（四）建立完整的非化石能源統計制度和交通用能統計制度，為能源低碳轉型提供快速、準確的信息支撐。